汪金敏：没有经过VEM评价的PPP是假PPP

来源：公众微信号“索倍工程圈”

近一两年来，在财政部、国家发改委等有关部门政策文件的积极推动下，PPP的浪潮席卷全国，短期之内推出了多达几万亿元的投资项目。虽说PPP的提出与推动对我国发展意义重大，然而实施效果如何仍有待检验。

物有所值（valuefor money，简称VFM）是国外决定是否采用PPP模式建设基础设施项目的一种决策工具。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》第八、九条规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出，为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，第四条【特许经营条件】实施特许经营的基础设施和公用事业项目，应当具备以下条件：能够物有所值，即与传统政府投资模式相比，社会资本参与能提高公共服务质量和效率，或者有效降低项目全生命周期成本。

事实上，PPP项目物有所值评价是从项目性价比是否高，全生命周期来衡量的价格是否最优，经济、社会效益性价比是否最高三个层面来评估。

世界银行、欧洲PPP专业中心、英国财政部、澳大利亚基础设施中心等机构各自在其参考指南或政策框架中提出了一些具体因素。其中有一些普遍关注的共性因素，比如风险管理，按照各自的能力、资源优势进行最优化的风险分配；基于全寿命周期的成本，项目产出与费用支出比例，资产利用率等。此外，还有一些因素如绩效考核和激励奖惩机制、保持PPP合同的灵活性、适当的竞争机制、鼓励创新等也分别被不同的机构所看重。

按照能否或是否适宜货币化衡量，物有所值的评价分为定性评价和定量评价。

就目前物有所值评价发展来说，定性评价还没有统一的标准，主要是通过事先设计评价因子与具体问题清单，然后经过回答问题的方式，对项目进行主观分析和综合评判。

定量评价则相对客观，也具有更加明确的步骤和程序，主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式的净成本现值（即公共部门比较值，PSC）进行比较然后得出结论。

PSC的确定尤为关键。根据国外经验，PSC一般由基本PSC（包括基本成本和融资成本）、风险承担成本（包括可转移风险承担成本和自留风险承担成本）、竞争性中立调整值等几部分构成。其中，基本PSC较为容易计算，风险承担成本和竞争性中立调整值则较难确定。一方面，风险的分担比例划分具有一定的科学性和艺术性，政府向社会资本方过高或过低地转移风险都是不合适和不可取的。基本的原则是，不同的风险应该由能够更加有效控制和管理风险的一方来承担，而且风险与收益要对等。通常来说，项目的建设运营风险由社会资本承担，法律、政策风险由政府承担，而不可抗力风险由双方分担。如下图所示为英国某高速公路可行性阶段运量预测风险分担机制。

另一方面，之所以考虑竞争性调整，是因为传统政府采购模式下政府往往依托体制机制获得某些相对优势，如可以减免税费、免费或廉价获取某些资源以及特殊的监管待遇等，因此有必要把这些隐性的成本节约重新加入进来以体现可比性。当然，如果在某些方面体现为相对劣势，则应该从PSC中抵扣掉，即要考虑隐形成本节约与隐形成本增加。

此外，折现率的选择（主要包括资本的社会机会成本、社会时间偏好折现率、资本资产定价模型折现率、无风险利率等）对物有所值评价的结果也有很大影响。在实践中，不同国家倾向于选择不同的折现率，如英国财政部建议采用社会时间偏好折现率，而澳大利亚基础设施中心则在政府承担全部风险的情况下，建议采用无风险利率作为折现率。

通过物有所值评价，如果公共部门比较值大于全生命周期政府支出净成本现值，则意味着政府传统采购模式成本更高，选择社会资本是划算的，而且差值越大，则越应该采用PPP模式。反之，亦然。如果出现二者基本接近或相当的情况，也就是说采用PPP模式处于可用可不用的临界点时，则应该侧重定性评价进行选择。对我国而言，如果从推动政府职能转变、释放民间资本活力、提高国家治理能力现代化水平以及确保民众尽早享受社会公共服务等更大的视角去考量，建议政府应该倾向于采用PPP模式。

但是物有所值的定量评价需要开展大量复杂和耗时耗力的工作，而能否顺利开展还取决于是否存在完善齐全的数据库（如各类风险发生的概率）和其他基础资料。进一步说，竞争性中立调整计算过程中政府的体制机制优势和监管成本更是难以货币化和量化。显然，如果基础条件不太具备，强行推行定量评价，可能带来较大误差，甚至带来决策错误。因此，尽管物有所值定量评价是一个很好的工具，但最近也有不少业内专家呼吁，在实践中并不符合我国当下阶段的国情，应待各方面条件成熟以后，再全面推行定量评价。

且两大部委对推行PPP项目过程中物有所值评价的规定并不十分严格，地方实际操作细则并未出台，导致虽然目前我国有大量“PPP”项目，但未经实际的VFM论证。近期报道的湖北省香溪长江公路大桥项目顺利通过省财政厅、省交通厅组织的“物有所值”专家组投资评价，成为该省首个通过“物有所值”评价的PPP项目。但是“是采用定性还是定量评价？评价内容和标准是什么？具体步骤和程序有哪些？是否考虑多个阶段开展评价？如果采用定量评价，如何测算公共部门比较值和确定折现率”等问题并没有做出详细说明。

未经VFM评价而强行“拍脑袋”实施的PPP项目并非真正的PPP项目。目前我国资料信息不透明、不公开现状等并不利于开展VFM评价，但是VFM的意义在于论证项目的可信性与经济性，焚林而田的行为将造成社会资源的巨大浪费。

总的来说，我国推进PPP项目的物有所值评价需要有一个逐步完善和不断积累经验的过程，既不可操之过急，也不能知难而退。建议国家有关部门借鉴参照国外成熟做法和成功经验，着手设计我国物有所值评价体系（包括方法、程序、评价因子、评价内容、权重、衡量标准等），同步建立基本数据库和专业分析平台，为地方政府具体实施物有所值评价提供指导。地方政府在实施过程中，也要根据地方实际和项目具体情况灵活应用，并把相关资料信息及时上报和共享。